数字人民币的潜在洗钱风险与监管研究

编者按

数字人民币是中国人民银行发行的数字形式的法定货币，自2014年中国人民银行启动央行数字货币研发工作以来，数字人民币发展如火如荼。然而，近年来数字人民币也出现了一些洗钱案例，其背后的风险特殊性值得关注。党的二十大报告提出，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。“十四五”规划亦提出“稳妥推进数字货币研发”。因而，完善数字人民币的反洗钱监管体系亦是其中应有之意。本文基于数字人民币的底层技术和交易结构，综合分析了数字人民币的潜在洗钱风险与规制障碍，进而从制度建设、义务履行、技术赋能三个层面，提出了完善数字人民币反洗钱监管的框架和路径。“IMI财经观察”特推出此文，以飨读者。

数字人民币的潜在洗钱风险与监管研究

近年来，我国数字人民币试点积极推进，试点人数、覆盖区域已居于全球央行数字货币之首；但同时，数字人民币相关的洗钱风险也开始显现。如何系统地分析数字人民币的潜在洗钱风险和相应监管机制，已成为数字人民币发展的重大现实问题。本文基于数字人民币的底层技术和交易结构，综合分析了数字人民币的潜在洗钱风险与规制障碍，进而从制度建设、义务履行、技术赋能三个层面，提出了完善数字人民币反洗钱监管的框架和路径：制度建设层面，从顶层设计明确数字人民币反洗钱的法律支撑，以风险为本评估并细化对不同主体的监管要求；义务履行层面，强化运营机构的客户尽职调查和交易报告义务，厘清数字人民币合作机构反洗钱义务履行的边界；技术赋能层面，提升数字人民币反洗钱数据合规管理，并强化对智能合约的嵌入式监管。上述监管框架与数字人民币的运行模式和现有的金融监管机制具有较强的适应性，为健全数字人民币反洗钱体系提供了政策参考。

01

数字人民币发展现状及研究现状

1. 数字人民币发展现状

数字人民币是中国人民银行发行的数字形式的法定货币，由国家信用支撑，定位于流通中的现金（M0），具有价值性和法偿性的特征。自2014年中国人民银行启动央行数字货币研发工作以来，数字人民币发展如火如荼。至2022年上半年，数字人民币试点扩展到15个省市23个地区，累计交易笔数达2.64亿笔，交易结算金额超过800亿元人民币，支持数字人民币的商户门店数量达到456.7万个。随着数字人民币使用场景的进一步拓展，使用规模和频次的大幅增加，商品和货币流通更加便利，支付结算的安全和效率得到迅速提升。从全球来看，我国在推进数字人民币“可不可以支付”和助力普惠金融方面进展顺利，在全球央行数字货币试点人数和试点区域中排名首位。

在数字人民币试点推进过程中，由于相关基础设施不完善，缺乏针对性的反洗钱制度机制，数字人民币被用于电信诈骗、恐怖主义融资、网络赌博、贪污贿赂等上游违法犯罪和洗钱犯罪的问题逐渐显现；此外，随着互联网渗透空间的进一步延伸和被激活网络用户的增加，洗钱犯罪链条上游关涉个人信息、电话卡、银行卡、数字人民币钱包以及对公账户等网络灰黑产交易屡禁不止。虽然数字人民币具有可追踪、难复制等优势，发生洗钱风险的可能性远远小于传统人民币；但近来，数字人民币也出现了一些洗钱案例，其背后的风险特殊性值得关注。在推进数字货币研发和应用过程中，尽快完善数字人民币反洗钱监管机制，进而完善现代金融监管和现代中央银行制度，是不可忽视的重要内容。

2.数字人民币研究现状

2020年以来，对数字人民币的系统架构、运营机制、功能属性及其对实体经济影响的研究逐渐增多。姚前（2018、2020）从信用货币、加密货币、算法货币和智能货币四个维度剖析了法定数字货币的本质和内涵，并阐述了移动支付等技术作为数字人民币底层技术的作用。中国人民银行数字人民币研发工作组（2021）指出了基于账户和价值的数字人民币双层运营机制的合理性，肯定了数字人民币在拓展金融边界和提升金融服务质效方面的积极作用。

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除上述内容，亦有不少研究探讨了数字人民币试点过程中的潜在洗钱风险、监管挑战和政策应对。张奎（2021）指出，数字货币的匿名化交易、高效便捷的跨境交易以及交易平台自身的风险，增强了洗钱犯罪的隐匿性和不易追查性，给金融反洗钱监管带来了挑战。程雪军（2022）指出，数字人民币的运营机制和功能设计部分可能弱化金融机构反洗钱、反恐怖融资义务主体，并产生新的法律和监管尚未明确的义务主体。周喜庆和廖伯聃（2022）指出，数字人民币存在监管法规建设滞后、客户洗钱风险评级失灵等挑战；运营机构也存在客户准入审查异常等潜在洗钱的风险。数字人民币的反洗钱是国家法定货币制度的重要组成部分。亦有部分学者指出，立法需要明确数字人民币的法律地位，补充数字人民币发行、兑换和流通等法律规定，健全制度和监管框架，以明确金融机构的反洗钱义务。

上述研究为深入探讨和设计数字人民币的反洗钱监管机制打下了良好的基础，但在对数字人民币潜在洗钱风险的认知方面尚未跳出对传统金融反洗钱风险的认识，因而对反洗钱监管制度、义务主体和义务履行范围等方面缺乏针对性和系统性的方案。完善数字人民币的反洗钱监管框架和权责义务，已成为持续、稳妥推进其发展亟待解决的重大问题。

鉴此，本文以现实问题为导向，基于数字人民币的底层技术、双层运营结构及其可能被用于洗钱犯罪的新问题，聚焦数字人民币反洗钱的主要监管障碍，对完善数字人民币反洗钱的监管和治理机制进行了探讨。

02

数字人民币运行模式分析

1.数字人民币底层技术与运营体系

首先，数字人民币以分布式架构作为底层技术。数字人民币发行、兑换、流通等所有环节均记录到人民银行管理的中心化系统中，央行作为中心主体可借此监测、识别和追溯数字人民币的全生命周期流程，实现对数字人民币生态系统的闭环管理。同时，数字人民币的流转确权依托节点运营机构上报交易请求，由认证中心集中处理，央行作为中心节点掌握着数字人民币各运营机构和钱包之间的全局性信息。数字人民币一个中心、多个节点的分布式技术底层，能充分保证系统架构的稳定性和安全性；其100%的准备金机制，可有效保证其币值稳定和无摩擦兑换，有助于促进普惠金融发展和金融稳定。

其次，数字人民币有着基于双层运营架构的发行和流通体系。数字人民币采用双层运营架构，由央行向指定运营机构发行法定数字货币，再由指定运营机构提供兑换和流通服务，以广义账户体系为基础，支持银行账户的松耦合功能，具有价值特征和法偿性。截至2022年7月，我国数字人民币的运营机构已扩展到十家，包括六大国有银行（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行）、两家股份制银行（招商银行、兴业银行）以及两家民营银行（网商银行、微众银行）。

2.数字人民币与传统货币交易结构比较

图 1 数字人民币与传统货币的交易结构比较

相比于传统纸币和银行活期存款的流通方式，数字人民币的发行和流通的生命周期管理具有自身的显著特点。一是交易结构更加灵活。相比传统法币，数字人民币用户可在银行账户体系、钱包体系以及账户和钱包体系之间混合搭配使用，即“运营机构-银行账户/钱包-用户”。运营机构根据用户身份识别对钱包进行分类升级实施不同限额。二是松耦合的账户体系更复杂。不同于传统由中央银行和商业银行主导的层级关系，数字人民币运营机构在兑换和流通环节享有更大的权力，用户对数字人民币的使用方式、交易契约呈现出更多的灵活性。三是交易方式更安全。数字人民币网络转账、扫码支付等功能需要运营机构的核心系统等基础设施进行技术性优化，这与传统业务流程及其反洗钱系统存在较大差异。四是客户信息了解程度更有限。相比传统支付方式，数字人民币在兑换流通过程中收集的用户个人信息有限，提升了运营机构对数字人民币的管理难度。

此外，与具有竞争关系的私人加密货币相比，数字人民币生态系统对运营机构实行许可制，以加密字符串的现金数字化形式实现支付/结算，并由中心化的管理和控制节点通过直连、间连等渠道实现境内清算；而私人加密货币则是在区块链上实现价值转移的一体化模式。此外，数字人民币是法定货币，主要依赖传统账户和电子支付体系，实行前端匿名、后端实名的可控匿名机制，央行数据中心作为中心机构，管理数字人民币的全生命周期；而加密货币是商品或另类资产，投机属性较强，其匿名性（假名）导致用户身份和交易记录极其隐蔽，为洗钱犯罪提供了天然的土壤。两者相比，数字人民币能更有效地监测和防控洗钱风险，实现金融普惠和金融安全。

03

数字人民币潜在洗钱风险与监管障碍

1.数字人民币洗钱的潜在风险

数字人民币的底层技术和交易结构与传统货币流通体系存在较大差异，形成了新的潜在洗钱风险。除跨运营机构洗钱、售借数字人民币钱包或银行卡以及虚构交易合约洗钱等与传统金融洗钱流程基本一致外，数字人民币基于信用货币、加密货币、智能货币和算法货币等内涵特征，还具有新的潜在洗钱风险。

图 2 数字人民币洗钱风险的发生逻辑

一是数字人民币双离线交易的风险。由于受到安全芯片存储容量的限制以及NFC技术的小额近距离场景限制，数字人民币双离线支付将面临较高的安全风险，包括数据复制和延迟验证的问题。如果离线时间过长、交换钱包秘钥次数过多或出现时间差的频率超过阈值，运营机构和2.5层商业银行无法及时验证和止付，可能导致数据遗失或出现“双花问题”，在资金追缴环节或平台垫付后的用户支付环节容易被导入洗钱资金。

二是数字人民币软硬钱包的风险。数字人民币硬钱包主要存在遗失被盗窃的风险和硬件安全风险；软件钱包主要存在匿名性风险、网络安全和支付风险以及虚假软钱包的风险，犯罪嫌疑人打着数字人民币的旗号，诱骗用户下载木马软件、钓鱼程序等来路不明的软件，窃取用户身份信息和验证码等，引发洗钱和诈骗风险。

三是数字人民币母子钱包的风险。母子钱包的设计将个人的资金与个人身份信息绑定，存在信息被泄露或被非法获取的风险。同时母子钱包的方式也存在网络安全风险：由于需要通过互联网进行交互，存在钓鱼软件、黑客攻击等风险。此外，还可能存在误转、资金卡顿等问题，易被洗钱犯罪团伙利用。

四是数字人民币智能合约的风险。其一，由于智能合约的可编程特性，犯罪嫌疑人可利用这些漏洞规避对客户的尽职调查和交易监控，或利用智能合约伪造合同关系形成虚假交易；其二，智能合约的注册和执行过程缺乏客户的实名认证，处于弱势一方的消费者可能难以保障“知情权”和“选择权”等权利；其三，加载智能合约的数字人民币在某些应用场景中可能存在货币凭证化转化的趋势，加大数字人民币洗钱风险。

综上，基于数字人民币自下而上的底层技术、协议层的契约和应用层的推广，其智能合约算法、基于加密技术的价值载体、场景嵌套和货币信用等属性逐渐展现，数字人民币的结构和运行方面孕育着潜在的新型风险。

2.数字人民币反洗钱监管的障碍

当前我国数字人民币法律属性尚不明确、反洗钱的法律依据不足、反洗钱主体的责任和义务边界不清晰、技术监管执法有待提升，这给数字人民币反洗钱规则的制定带来了障碍。

在法律方面，传统的反洗钱法规在数字人民币反洗钱领域存在法律适用性问题。《中国人民银行法》等法律、规章和规范性文件均未明确数字人民币的法律属性，也未明确数字人民币反洗钱的义务主体、义务范围和权责配置、客户尽职调查及可疑交易监测报告等制度。

在反洗钱义务履行方面，数字人民币反洗钱与传统反洗钱工作存在显著区别。其一，在客户尽职调查方面，数字人民币在分级限额、可控匿名的矩阵钱包设计下，运营机构难以识 别第四类匿名钱包的客户身份。其二，在大额和可疑交易报告制度方面，常规数据埋点无法完全覆盖易导致双离线支付在离线时间段的核对延迟风险，同时数字人民币客户通常存在于多家金融机构，因而难以从全局掌握客户的资金流向。其三，在客户身份资料与交易记录保存方面，数字人民币的匿名制度、双离线交易和智能合约等创新，使运营机构无法全面掌握并保存与客户建立业务关系的所有阶段的身份信息、辅助证明和识别情况等资料，给数字人民币洗钱资金链的识别和辅助监测带来困难。

在技术方面，数字人民币采用的发行、兑换和流通技术比传统纸币和电子货币更加复杂，相关监管主体和义务机构要真正普及和完善数字人民币的反洗钱监测技术尚需时日。此外，部分运营机构、2.5层机构与第三方场景商之间，尚未实现互联互通，数字人民币母子钱包、双离线场景和智能合约等应用，还不能实现联防联控和一键管控。

04

对完善数字人民币反洗钱监管的探讨

基于数字人民币的运行机制、潜在洗钱风险和监管面临的潜在障碍，综合考虑已有研究的政策建议，我国数字人民币反洗钱监管机制的完善，需要从三个层面协同推进。

图 3 我国数字人民币反洗钱风险监管机制

在制度建设层面，完善数字人民币反洗钱的法律支撑。首先明确数字人民币法定货币的属性，充实反洗钱法律基础。其次在中国人民银行对反洗钱监管工作统筹协调框架下，先行搭建起围绕运营机构的数字人民币反洗钱运行架构，明确运营机构和合作方作为数字人民币反洗钱的主要义务主体。同时人民银行还应通过制定规范性文件或部门规章，为数字人民币反洗钱监管的合法性提供依据，提升执法透明度。

在义务履行层面，要明确双层运营体系及2.5层合作机构的反洗钱的客户尽职调查和交易报告义务，打通运营机构账户体系和钱包体系，加强可疑交易监测能力，建立非法数据的识别预警机制，并进一步厘清运营机构和2.5层机构对客户的反洗钱管理权责范围，细化数字人民币流转的信息维度和颗粒度，实现数字人民币反洗钱流通监测的闭环。

在技术赋能层面，加强技术赋能，强化监管和义务主体反洗钱数据合规建设，推动报告机构提升数据质量，促进反洗钱信息架构和监管路线的统一。同时推动智能合约嵌入式监管赋能。央行在保障智能合约交易双方身份匿名的前提下增加验证维度，完善智能合约的安全审计和审查备案机制，降低智能合约相关风险。

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结论与政策建议

本文针对数字人民币交易过程中出现的反洗钱风险，根据数字人民币的底层技术、运营体系和交易结构，探讨并提出了以“风险为本”的数字人民币反洗钱监管机制：在厘清数字人民币与传统货币支付手段区别的基础上，分析了数字人民币新的洗钱风险点，包括双离线支付风险、硬钱包风险、母子钱包风险和智能合约风险，进而明确了防范数字人民币新风险在法律制度、反洗钱义务履行以及技术监管执法三方面存在的障碍。

数字人民币反洗钱监管制度的完善离不开顶层制度建设、中层义务履行和底层技术赋能三个层面的共同发力。在顶层设计层面，在完善数字人民币反洗钱义务主体合法性的基础上，根据洗钱风险，评估并细化监管规则。在反洗钱义务履行层面，完善数字人民币运营机构的客户尽职调查和交易报告义务制度，加强合作机构数字人民币反洗钱责任管理和义务监督，发挥合作机构履行与补充履行数字人民币反洗钱义务的作用。在底层技术赋能层面，提升数字人民币反洗钱的金融信息保护水平，推动智能合约的嵌入式监管与合规使用。由此激发数字人民币生态系统内部不同层级的活力，降低反洗钱监管的摩擦成本，提升数字人民币反洗钱的监管质效。

本文基于数字人民币的底层技术和交易结构，提出了完善数字人民币反洗钱监管的框架和路径，与数字人民币的运行模式和现有的金融监管机制具有较强的适应性。但本文对数字人民币反洗钱监管只是一个初步的探索，在运营机构反洗钱具体操作规范的制定、数字人民币反洗钱的刑法和金融法的规制衔接，以及数字人民币跨境支付的反洗钱监管机制设计等方面，仍有待更多专家学者做进一步的深入研究论证。

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来源

作者信息：

张夏明（中央财经大学法学院金融法学博士研究生）

朱太辉（国家金融与发展实验室研究员）

丁伟杰（浙江警察学院计算机与信息安全系教授）

来源：

《金融监管研究》2023年第4期

选文整理：丁培桓

内容监制：刘越

版面编辑｜王浩

责任编辑｜李锦璇、蒋旭

主编｜朱霜霜

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